تغییر کاربری اراضی کشاورزی و ممنوعیت های آن

قانون گذار از سال  1374 ، تغییر کاربری اراضی کشاورزی را با هدف حفظ خاک و منابع طبیعی تجدید شونده ممنوع و برای آن مجازات پیش بینی کرده است. در این رابطه باید دقیقاً مشخص شود که تغییر کاربری به چه معناست، مصادیق آن کدام است، اراضی کشاورزی شامل چه زمین هایی می شود، تغییر کاربری به صورت مجاز هم قابل تحقق است، ارکان تحقق تغییر کاربری مجرمانه کدامند، مجازات آن به چه میزان است و دادگاه صالح به رسیدگی آن کدام است. این ها همگی مطالبی است که در ادامه بدان ها خواهیم پرداخت.

مفهوم و مصادیق تغییر کاربری اراضی کشاورزی

تغییر کاربری هر گونه اقدامی است که مانع از بهره برداری و استمرار کشاورزی اراضی زراعی و باغ ها می شود؛ اعم از اینکه کاربری کشاورزی زمین از بین برده شده و به جای آن کاربری جدیدی احداث شود و یا اینکه صرفاً اقدام به از بین بردن کاربری کشاورزی صورت پذیرد و اقدامات جایگزین هنوز به مرحله عمل و بهره برداری نرسیده باشد.

• مصادیق تغییر کاربری

تغییر کاربری می تواند در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب شود، محقق شود.

وزارت جهاد کشاورزی مصادیق دیگر تغییر کاربری اراضی کشاورزی را تعیین کرده و اقدامات زیر را در صورتی که “مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی شود، به عنوان مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز تلقی می گردد:

1. برداشت یا افزایش شن و ماسه.
2. ایجاد بنا و تاسیسات.
3. خاك برداری و خاك ریزی.
4. گودبرداری.
5. احداث كوره ‌های آجر و گچ ‌پزی.
6. پی‌ کنی.
7. دیواركشی اراضی.
8. دپوی زباله، نخاله و مصالح ساختمانی، شن و ماسه و ضایعات فلزی.
9. ایجاد سكونتگاه های موقت.
10. استقرار كانكس و آلاچیق.
11. احداث جاده و راه.
12. دفن زباله‌های واحدهای صنعتی.
13. رها كردن پساب ‌های واحدهای صنعتی، فاضلاب ‌های شهری، ضایعات كارخانجات.
14. لوله‌گذاری.
15. عبور شبكه ‌های برق.
16. انتقال و تغییر حقابه اراضی زراعی و باغات به سایر اراضی و فعالیت های غیركشاورزی.
17. سوزاندن، قطع و ریشه كنی و خشك كردن باغات به هر طریق.
18. مخلوط‌ ریزی و شن ‌ریزی.
19. احداث راه ‌آهن و فرودگاه.
20. احداث پارك و فضای سبز.
21. پیست‌ های ورزشی.
22. استخرهای ذخیره آب غیر كشاورزی.
23. احداث پاركینگ مسقف و غیرمسقف.
24. محوطه ‌سازی (شامل سنگفرش و آسفالت‌كاری، جدول‌ گذاری، سنگ ‌ریزی و موارد مشابه).
25. صنایع تبدیلی و تكمیلی و غذایی و طرح‌های موضوع تبصره 4 فوق‌الذكر.
26. صنایع دستی.
27. طرح ‌های خدمات عمومی.
28. طـرح‌ های تمـلك دارایـی‌های سـرمـایه‌ای مصـوب مجـلس شـورای اسلامـی (ملی ‌ـ استانی).

تبصره: تشخیص سایر مصادیق تغییر كاربری غیرمجاز به عهده سازمان امور اراضی كشور بوده و سازمان جهاد كشاورزی استان موظف است در صورت ابهام نظریه سازمان مذكور را استعلام و بر اساس آن عمل نماید.”

آیا اقدام به انجام هر یک از موارد فوق تغییر کاربری محسوب می شود؟

اقدامات فوق تنها در صورتی که مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی شود، تغییر کاربری مجرمانه خواهند بود و تشخیص این موضوع هم در صلاحیت قضات دادگاه ها است.

• آیا دیوارکشی از موارد تغییر کاربری غیر مجاز است؟

این که دیوار کشی از مصادیق تغییر کاربری است یا خیر در رویه قضایی به شدت محل اختلاف بوده و هست؛ لیکن دستورالعمل وزارت جهاد کشاورزی مصوب 10/12/1381 حکم جداگانه ای در خصوص مزارع و باغ ها ارائه کرده است؛ بدین ترتیب که دیوارکشی اطراف مزارع را به طور کلی ممنوع و تغییر کاربری تلقی کرده و صدور مجوز برای آن را منتفی دانسته است اما دیوارکشی اطراف باغ ها را با رعایت شرایطی مجاز شناخته و سازمان امور اراضی (مدیریت امور اراضی) را مسئول صدور مجوز در این رابطه دانسته است؛ از جمله شرایط لازم این است که سند مالکیت باغ باید رسمی باشد، اقدام به دیوارکشی باید عرفاً در آن محل معمول باشد، ارتفاع دیوار نهایتاً هشتاد سانتی متر باشد و ….

نقض هر یک از این شرایط در احداث دیوار، موجب تعقیب فرد با عنوان اتهامی تغییر کاربری خواهد بود.

• به موجب همین دستورالعمل فنس کشی و نصب سیم خاردار در اطراف اراضی کشاورزی، دیوارکشی محسوب نمی شود؛ لذا اقدام به این کار نیازمند مجوز نبوده و بلامانع است.

• تغییر کاربری باغ به مزرعه و برعکس منع قانونی ندارد.

تغییر کاربری اراضی کشاورزی در چه مواردی مجاز است؟

موارد مجاز از لحاظ زمان وقوع تغییر کاربری

تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها، همیشه ممنوع نبوده و تا پیش از لازم الاجرا شدن قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1374، اشخاص می توانستند بدون کسب مجوز از ارگان ها و نهادهای مربوطه و حتی بدون اینکه رفتارشان مشمول عنوان مجرمانه ای باشد، به این امر مبادرت کنند. قانون گذار از دهه 70 خورشیدی، دغدغه تخریب خاک و لزوم حفظ اراضی کشاورزی را احساس کرده و در راستای حفظ منابع طبیعی تجدید شونده، اقدام به تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها (مصوب 31/3/1374) نموده و در سال 1385 نیز در پی جبران نواقص موجود، قانون مذکور را اصلاح کرد.

• اهمیت احراز دقیق زمان تغییر کاربری اراضی زراعی

نظر به اینکه قانون فوق و اصلاحیه آن، ماهیتی کیفری داشته و ضمانت اجرای تعیین شده برای نقض مقررات آن، جزای نقدی و حسب مورد پرداخت عوارض یا قلع و قمع است، از سوی دیگر این قانون جزء مقرره هایی است که مقررات آن مسبوق به سابقه نبوده و به موجب آن رفتاری جرم انگاری شده که تا پیش از آن، کاملاً مباح و قانونی بوده است، لذا احراز زمان دقیق تحقق جرم تغییر کاربری با استفاده از مقررات حقوق جزای عمومی، هم برای قضات رسیدگی کننده در محاکم و هم برای وکلای مدافع متهمین این پرونده ها بسیار حائز اهمیت است.

• تشخیص زمان دقیق تغییر کاربری اراضی زراعی چگونه است؟

قضات محاکم از طرق مختلفی از جمله صدور قرارهای ارجاع امر به کارشناس، یا استماع شهادت شهود و یا تحقیق محلی می توانند مبادرت به احراز امر فوق نمایند.

موارد مجاز به لحاظ مکان وقوع تغییر کاربری

قانون گذار تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها را در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک ها ممنوع دانسته و ضمناً سه فرض را به عنوان استثناء مشخص کرده است.

موارد سه گانه ذیل از شمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها استثنا شده و تغییر کاربری مجرمانه و غیر مجاز تلقی نمی شوند:

• تغییر کاربری اراضی کشاورزی در موارد ضروری ؛
• احداث تاسیساتی چون گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی و … در روستاهای فاقد طرح هادی ؛
• اراضی داخل در محدوده قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب .

موارد بالا اگرچه تغییر کاربری محسوب نمی شوند ولی اشخاص باید از پیش از هر گونه اقدامی از کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 مجوز مربوطه را اخذ نمایند.

احداث چه تاسیساتی در زمین های کشاورزی تغییر کاربری محسوب نمی شود؟

1.احداث گلخانه، دامداری،  مرغداری در روستاهای فاقد طرح هادی

2.راه اندازی پرورش ماهی در روستاهای فاقد طرح هادی

3.اقدام به سایر تولیدات کشاورزی در روستاهای فاقد طرح هادی

4.احداث کارگاه های صنایع تکمیلی و غذایی در اراضی و باغات

موارد فوق بهینه‌کردن تولیدات بخش کشاورزی است و در نتیجه تغییر کاربری محسوب نمی شود.

ایجاد کانکس یا آلاچیق در زمین های کشاورزی تغییر کاربری غیرمجاز تلقی می شود؟

اقدام به احداث موارد فوق در صورتی که بنا به تشخیص قاضی رسیدگی کننده به پرونده، مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی شود قلمداد شود، تغییر کاربری محسوب شده و ممنوع است.

حد مجاز ساخت بنا در زمین های کشاورزی چه میزان است؟

در صورتی که این اقدام برای سکونت شخصی صاحبان زمین و تا مساحت 500 متر مربع باشد، تغییر کاربری محسوب نمی شود. البته مبادرت به این اقدام نیازمند اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها است.

اراضی کشاورزی شامل چه زمین هایی می شود؟

همان طور که از عنوان قانون حفظ کاربری بر می آید، محدوده اعمال آن تنها در زمین های زراعی و باغ ها است؛ حال اینکه چه مواردی مشمول زمین های زراعی و باغ ها شده و چه مواردی در حکم آن هاست، موضوعی است که در ادامه بدان می پردازیم.

اراضی کشاورزی عبارتند از اراضی تحت کشت، آیش و باغات، اعم از آبی و دیم، و همچنین اعم از دایر و بایری که سابقه بهره برداری داشته باشد.

موارد در حکم اراضی زراعی و باغ ها : اراضی تحت فعالیت های موضوع تبصره 4 قانون حفظ کاربری ( مواردی مثل احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی و … در روستاهای فاقد طرح هادی) نیز در حکم اراضی زراعی و باغ ها محسوب می شوند؛ به عبارت دیگر اراضی کشاورزی که تأسیسات مذکور در آن ها احداث شده است، اگر تنها به امور مذکور اختصاص داده شده و در عمل نیز مورد کشت یا آیش قرار نگیرند، زمین زراعی تلقی می شوند.

مرجع تشخیص زراعی یا باغ بودن اراضی :مرجع تشخیص مزرعه یا باغ بودن زمین موضوع شکایت، وزارت جهاد کشاورزی است. وزارت خانه مزبور پاسخ به استعلامات مراجع اداری یا قضایی را در تشخیص موضوع فوق، به سازمان های جهاد کشاورزی استان ها واگذار کرده است.

نکته: نظر سازمان جهاد کشاورزی استان برای مراجع قضایی به منزله نظر کارشناس رسمی دادگستری تلقی می‌شود.

تشخیص اینکه اراضی، تحت کشت یا آیش بوده و یا باغات، آبی یا دیم اعم از دایر و بایر که سابقه بهره برداری داشته اند تلقی می شوند، و همچنین اینکه زمین، در حکم اراضی زراعی و باغ ها محسوب می شوند با کارشناس یا کارشناسان منتخب سازمان جهاد کشاورزی استان است.

مصادیق اراضی زراعی : کارشناس منتخب سازمان کشاورزی استان، اراضی زراعی آبی و دیم و باغ اعم از اینکه تحت کشت و زرع باشد یا نباشد را بر اساس یک یا چند مورد از مؤلفه های زیر تشخیص می دهد:

• سند مالکیت، بنچاق و نسق زراعی که مؤید زراعی بودن زمین یا باغ باشد.
• سوابق کشت و کار
• واقع بودن در محدوده قطب های کشاورزی و یا شرکت های سهامی زراعی یا شرکت های تعاونی تولید و امثالهم
• اراضی واگذار شده برای فعالیت های کشاورزی
• استعلام محلی
• وضعیت موجود زمین
• نظریه کمیسیون کیفیت و درجه بندی خاک در استان (متشکل از نماینده خاک شناسی، امور زمین و امور زراعی)
• منابع آب موجود و قابل پیش بینی برای کشت و زرع
• امکان بهره برداری و قابلیت زراعی در برنامه های توسعه کشاورزی.

نظریه کارشناس یا کارشناسان پس از تایید ریاست سازمان کشاورزی به عنوان تشخیص نوع زمین به مراجع اداری یا قضایی ارسال می گردد.

• مصادیق باغ

باغ ها به دو دسته مثمر و غیر مثمر تقسیم می شوند.

باغ مثمر محلی است که دارای محدوده ای معین و مشخص بوده و در آن محصولات باغی یا درختان میوه یا مو به وسیله اشخاص غرس و یا پیوند شده باشد و تعداد درخت میوه یا مو در هر هکتار آن، حداقل یکصد اصله باشد و تعداد درختان خرما و زیتون در هر هکتار باید حداقل پنجاه اصله باشد .هم چنین به موجب تبصره ای که در ادامه این تعریف آمده، اراضی تحت کشت چای، باغ محسوب می شود. لذا می توان چنین برداشت کرد که در خصوص چای، رعایت نصاب مقرر شده الزامی نیست.

باغ غیرمثمر و قلمستان محلی است که دارای محدوده ای معین و مشخص بوده و در آن درختان غیرمثمر به وسیله اشخاص غرس شده و در هر هکتار از آن حداقل هزار اصله درخت وجود داشته باشد.

تغییر کاربری اراضی کشاورزی کدام مناطق ممنوع است؟

برای اینکه رفتار فرد مشمول عنوان مجرمانه تغییر کاربری اراضی کشاورزی قرار گرفته وجازاتهای قانونی بر او تحمیل شود، زمین کشاورزی موضوع شکایت باید خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک ها باشد.

• تعریف قانونی محدوده شهر ها

محدوده شهر، حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی آن در دوره طرح جامع و یا در طرح هادی شهر است که ضوابط و مقررات شهر سازی در آن لازم‌ الاجراء می باشد.

• تفاوت حریم شهر با محدوده شهر

محدوه شهر مفهومی متفاوت از حریم شهر دارد. چرا که قانون گذار محدوده شهر را حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی آن در دوره طرح جامع ( تا تهیه طرح مذکور، در طرح هادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم ‌الاجراء می باشد ) دانسته و ولی حریم شهر را « قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید. »

• تعریف قانونی محدوده شهرک ها

محدوده شهرک ها اعم است از شهرک های مسکونی و صنعتی یا سایر شهرک هایی که طبق مقررات و با مجوزهای قانونی مربوط ایجاد و احداث می شوند.

شمول مقررات تغییر کاربری کدام نواحی را در بر می گیرد؟

به موجب ماده 1 قانون حفظ کاربری، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ ها تنها در خارج از محدوده شهرها و شهرک ها جرم انگاری شده است؛ بنابراین چنین رفتاری چنان چه داخل در محدوده قانونی شهر ها و شهرک ها صورت پذیرد فاقد وصف مجرمانه خواهد بود.

با توجه به تعاریف فوق، موقعیت مکانی «خارج از محدوده شهرها و شهرک ها» شامل محدوده روستایی و نیز حریم شهر ها و شهرک ها می شود.

آیا تغییر کاربری در محدوده روستاها ممنوع است؟

تبصره 5 از ماده 1 قانون حفظ کاربری مصوب سال 1385، اراضی داخل در محدوده قانونی روستاهای دارای طرح هادی مصوب را از شمول قانون تغییر کاربری استثنا کرده و آن را مشمول ضوابط طرح هادی دانسته است.

بنابراین تحقق جرم تغییر کاربری در محدوده روستاهایی که دارای طرح هادی مصوب هستند منتفی بوده و فاقد وصف مجرمانه است. اما اگر روستایی فاقد طرح هادی باشد، مشمول مقررات قانون حفظ کاربری قرار گرفته و رفتار این قبیل افراد مجرمانه خواهد بود.

آیا تغییر کاربری در حریم شهر ها و شهرک ها ممنوع است؟

این که «محدوده شهر» و «حریم شهر» دو مفهوم جدا از هم هستند، اقتضا می کند که تغییر کاربری در حریم شهر ها و شهرک ها نیز مجرمانه محسوب شود.

اثبات قرار داشتن ملک در محدوده قانونی شهرها بر عهده چه کسی است؟

با توجه به حاکمیت اصل برائت، متهم نبایستی ادله ای مبنی بر اینکه تغییر کاربری او در محدوده شهری و یا حریم شهری بوده اقامه کند و این وظیفه شاکی یا اداره جهاد کشاورزی است که ادله مرتبط با احراز جرم تغییر کاربری و اینکه زمین موضوع جرم در خارج از محدوده شهر بوده را اقامه نماید.

مجازات تغییر کاربری اراضی کشاورزی

تغییر کاربری در صورتی که به صورت غیرمجاز و بدون اخذ مجوزهای قانونی ارتکاب یابد، ضمن اینکه قلع و قمع بنای احداثی را در پی دارد، موجب محکومیت مرتکب به پرداخت جزای نقدی نیز می گردد.

در صورتی که فرد برای اولین بار مرتکب تغییر کاربری شده باشد، میزان جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای زمین کشاورزی با کاربری جدید مورد نظر او و به قیمت روز محاسبه خواهد شد و در مواردی که وی سابقاً نیز محکومیت کیفری به دلیل ارتکاب تغییر کاربری (در همان زمین یا سایر اراضی) داشته باشد، به حداکثر جزای نقدی مذکور (یعنی سه برابر بهای زمین کشاورزی به کیفیت یاد شده) و نیز حبس از یک تا شش ماه محکوم خواهد شد.

• مجازات فوق در فرضی اجرا می شود که مالک یا متصرف مزرعه یا باغ، با نقض تشریفات قانونی اقدام به تغییر کاربری می نماید. در کنار این مورد، دو فرض متفاوت دیگری به لحاظ مرتکب جرم نیز جرم انگاری شده است:
• ادارات ثبت اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی و سایر هیأت ها و مراجع مربوط، در موارد تفکیک، افراز، تقسیم و تغییر کاربری زمین های کشاورزی بایستی از سازمان های جهاد کشاورزی استعلام نموده و نظر اعلام شده را اعمال نمایند. (تبصره 3 الحاقی به ماده 1 قانون حفظ کاربری)
• هم چنین صدور هر گونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین و واگذاری خدمات و تأسیسات زیربنایی در اراضی کشاورزی از سوی دستگاه های ذی ربط ، صرفا بایستی پس از تایید کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 صورت پذیرد.

نقض مقررات فوق در صورتی که توسط کارمندان نهادهای یاد شده صورت پذیرد، ضمن ابطال مجوز صادره ، جزای نقدی یک تا سه برابر بهای اراضی کشاورزی را در پی خواهد داشت و در صورت تکرار ، مرتکب به انفصال دائم از خدمات دولتی محکوم می شود. هم چنین تخلف سردفتران اسناد رسمی از مقررات یاد شده در مرتبه نخست، شش ماه تا دو سال تعلیق از خدمت و در صورت تکرار ، شش ماه حبس و محرومیت از سردفتری را در پی خواهد داشت.

مرجع رسیدگی به جرم تغییر کاربری

از آن جا که تغییر کاربری اراضی کشاورزی ماهیت مجرمانه داشته و توسط قانون گذار جرم انگاری شده است، رسیدگی به آن در صلاحیت دادگاه های عمومی کیفری (دادگاه کیفری دو) است.

تحقیقات مقدماتی در خصوص این عنوان مجرمانه نیز در دادگاه کیفری دو صورت می گیرد؛ نظر به اینکه مجازات تغییر کاربری علاوه بر قلع و قمع بنا، جزای نقدی نسبی (به میزان یک تا سه برابر بهای اراضی کشاورزی با کاربری جدید و به قیمت روز) است، بنابراین به موجب رای وحدت رویه شماره 759 مشمول جزای نقدی درجه هفت شده و از آن جا که جرایم با مجازات درجات هفت و هشت مستقیما در دادگاه مطرح شده و در واقع مرجع تحقیق و تعقیب آن ها واحد است، در نتیجه امکان انجام تحقیقات مقدماتی در دادسرا در خصوص این جرایم وجود ندارد.

آیا تغییر کاربری اراضی کشاورزی مشمول مرور زمان می شود؟

مطابق با نظریه مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه شماره  7/99/253 مورخ 1399/03/07 ، جرم تغییر کاربري از جرایم آنی است؛ زیرا عنصر مادي جرم مذکور در همان زمان که کاربري اراضی تغییر داده شده، واقع شده است؛ لذا با حصول شرایط مقرر در قانون می تواند مشمول مرور زمان باشد و در مواردي که حکم محکومیت مرتکب صادر و قطعی شده و با انقضاي مدت پنج سال از تاریخ قطعیت، به هر علتی حکم محکومیت اجرا نشده باشد، اجراي مجازات تعزیري مندرج در حکم (یعنی جزاي نقدي مقرر در حکم) موقوف می شود.

 اما قلع و قمع بنا که جزء لاینفک حکم کیفري است؛ چون ماهیت مجازات را ندارد و امري حقوقی است، مشمول مرور زمان نمی شود.

هم چنین عوارض موضوع ماده 2 قانون حفظ کاربري نیز ماهیت مجازات نداشته و در نتیجه از قلمروی شمول مرور زمان اجراي احکام قطعی خارج می شود.